从“政府供给”到“合作供给”——西湖区居家养老服务照料中心的转型之路

随着人口老龄化程度的持续加重，如何更好地满足全社会日益增长的养老服务需求，进一步提升养老服务质量和水平，已经成为考验政府执政能力的重要参数。目前，因家庭小型化等综合原因导致的传统家庭养老模式无法更好地发挥功能，机构养老也因其难以避免的缺陷而常常被作为最后的选择，居家养老（国外通常称为社区照顾）作为一种更为人性化、更具成本效益和社会效益的老人照料方式被普遍认同和接受。从学界来看，普遍认为居家养老界是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。可见，社区作为居家老人的重要依托，在服务场地、服务资源、服务力量等多方面具有不可替代的整合优势，而居家养老照料中心的建设与运行也成为衡量社会化养老服务体系建设成效的重要内容之一。

一、政府主导的建设逻辑

究其发展历史来看，社区居家养老机构的称谓经历了从“托老所”—“日间照顾中心”—“居家养老服务照料中心”等系列变迁。从定义上看，民政部强调日间照顾中心是指为以生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人为主的日托老年人提供膳食供应、个人照顾、保健康复、娱乐和交通接送等日间服务的设施。大部分地方政府文件与民政部的一致，有少部分则强调社区居家养老服务照料中心是为家庭短时间内无人照顾的社区老年人提供日间照料服务的养老设施。从意义上看，各地基本上强调居家养老服务照料中心具有投资少、见效快、受益面广的特点，是老年人就近养老的重要支撑，是扩展养老床位、提供养老服务新的有效途径。加快推进社区老年人居家养老服务照料中心建设，切实为社区老年人提供多层次、多样化的养老服务，使老年人在熟悉的环境和人际交融中生活，是社区老年人的迫切需要，也是社会养老服务体系建设的重要内容，对于维护老年人的合法权益，建设幸福美好社会，具有重要意义。近年来，基层政府在推进居家养老服务照料中心建设城乡全覆盖的过程中，承担了资金供给、场地建设、人员保障等主导责任。

（一）政策保障

2011年3月1日，民政部编制的《社区老年人日间照顾中心建设标准》正式施行，明确规定了日间照顾中心的性质、功能定位以及具体建设标准。同年12月，《浙江省人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2011〕101号）文本明确，加快发展居家养老服务服务成为重要内容，文件强调要着力提升城乡社区居家养老服务功能，城乡社区已建的居家养老服务站、“星光老年之家”要通过设施改造、功能提升，转型升级为社区居家养老服务照料中心或小型养老服务机构；尚未建有居家养老服务设施的城乡社区，要加大力度，整合资源，加快建设。该文件强调到2015年，全省城市社区要实现居家养老服务照料中心全覆盖，三分之一以上的农村社区建有居家养老服务照料中心。