从撒切尔到梅的英国养老金制度改革及对中国的启示

特蕾莎·梅担任首相期间，英国加快了提高退休年龄的改革。图为当地时间2019年7月25日，英国伦敦泰晤士河畔，两位老年妇女在树荫下乘凉。视觉中国 资料

中国现已建立起覆盖就业人口和城乡居民的社会养老保险制度，实现了制度全覆盖，但也存在城镇职工基本养老保险替代率低于预期、城乡居民基本养老保险定位不清等问题。舆论对养老金账户“空账”、“收不抵支”、未来无法领取养老金等风险的讨论非常热烈，有学者提出改革个人账户、实施全国统筹、提高退休年龄等对策和建议。英国的养老金制度建立时间早，自20世纪70年代末保守党领袖撒切尔夫人上台以来进行了激进的改革，对其他国家养老金改革具有较强的影响力和示范作用。尽管中国和英国养老金制度面临的问题不尽相同，两国的制度背景有较大差异，但这不妨碍我们对英国近四十年来的养老金改革进行研究，汲取可供中国借鉴的经验和教训。一、撒切尔-梅杰时期私有化改革是撒切尔夫人执政的关键词之一，其在任期间（1979年5月至1990年11月）推动的英国养老金制度改革也是整体上的私有化改革的一部分。从1908年到1978年，英国的养老金制度走过了七十年的历史，经历了从免费制到缴费制、从覆盖参保者到覆盖参保者家属、从均一待遇到收入关联待遇的制度演变。制度的发展路径属于加法式改革：在原有制度安排的基础上不断增加新的子项目，制度结构日益复杂。公共养老金和职业养老金并存，公共养老金中的收入关联养老金和职业养老金存在一定程度的竞争关系，公共养老金仍然是老年家庭收入的主要来源。这是撒切尔政府进行养老金改革之前的制度背景。20世纪70年代的滞胀危机对英国冲击巨大。二战后，英国在世界经济格局中日渐衰落的形势更加严峻，“两高一低”（高失业率、高通胀水平和低经济增长）的特征十分明显。与此同时，财政危机、福利国家效率危机、社会危机相伴而生，许多积聚已久的矛盾在此刻爆发并且恶化。撒切尔夫人执政之前的工党政府曾试图削减公共开支，限制工资上涨幅度，但都因工会强有力的罢工而难以实施。1978至1979年英国工会实施的大规模罢工严重影响了民众的正常生活，社会秩序几乎失控，民怨四起。这是撒切尔政府进行养老金改革之前的经济环境。20世纪70年代之后，“新自由主义”（neoliberalism）以继承古典自由主义、批判凯恩斯主义的面貌出现在历史舞台上，其“私有化、自由化、市场化”的基本主张与撒切尔夫人极为推崇的“自立、节俭、努力工作、自尊”等维多利亚价值观相契合，并逐渐取代凯恩斯主义，成为英国的主流经济思想。撒切尔夫人采纳了新自由主义的观点，进行了以货币政策控制通货膨胀、以减税增强经济活力、以削减福利减少公共开支并增强国民自立精神、以私有化改革“去国有化”并实现“人民资本主义”为主要内容的改革措施，其改革范围之广、改革方式之激进，世所罕见，被称为“撒切尔革命”。具体到养老金制度改革，撒切尔政府的措施有三。一是将收入关联养老金的增长方式由根据价格和工资增长较高的一个指标来调整，改为根据物价增长来调整。因养老金调整机制的改变会逐渐削减公共养老金水平，有学者称之为“隐性私有化”。二是对收入关联养老金做“减法改革”，降低替代率，降低计发基础。三是引入个人养老金计划，以经济激励鼓励雇员从收入关联公共养老金中“协议退出”，选择个人养老金。继任的保守党领袖约翰·梅杰（1990年11月至1997年5月在任）政府进行的养老金改革延续了撒切尔时期的基本思路，并对之前改革中出现的私人养老金误导销售、职业养老金挪用等问题进行了补救。其改革的主要内容包括：逐步提高女性领取公共养老金的年龄，实现男性和女性退休年龄一致；简化“协议退出”的要求；成立养老金补偿委员会，加强对职业养老金方案的监管等。二、布莱尔-布朗时期在撒切尔政府主张削减甚至取消收入关联养老金时，工党曾进行激励抵抗。但经过撒切尔夫人和梅杰两任首相的改革，英国养老金制度路径已经发生了重大转向，民众对福利国家和养老金的态度也发生重大转变。为适应时代变化的挑战，工党在20世纪90年代积极进行理论变革和政策调整，淡化意识形态，强化务实色彩，实现了工党现代化。继梅杰之后重掌政权的工党政府，在托尼·布莱尔（1997年5月至2007年6月在任）和戈登·布朗（2007年6月至2010年5月在任）两任领袖领导下谨慎构建了新的政党形象和执政纲领，即奉行“第三条道路”的政党和建设“社会投资型国家”，主张个人责任和国家责任的平衡。在养老金改革方面，新工党没有试图扭转养老金私有化的改革趋势，而是沿着既有改革路径前进：加强兜底责任，减少公共养老金对高收入者的慷慨程度，增强对特殊群体的保障，发展私人养老金。这可以看作是对此前激进的养老金改革一定程度的回调。这一时期公共养老金改革的具体措施包括：一是改革均一待遇国家基本养老金的待遇增长方式，逐渐缩减其水平。二是引入收入调查式的最低收入保障，对包括老年人在内的弱势群体发放。三是用国家第二养老金计划取代收入关联养老金计划，增强养老金的收入再分配功能，一方面增强对低收入者的保障，另一方面力图将中高收入者“挤出”，促使其转向职业养老金和个人养老金。四是引入了国家基本养老金的视同缴费规定，保障承担看护责任，工作年限不规律和残疾人没有缴费的，也能享有养老金的权利。此外，布莱尔政府引入了存托养老金方案，旨在为中低收入人群进行养老储蓄提供一个低成本的方案选择，进一步扩宽了“协议退出”的条件。这一时期也是英国养老金制度改革的快速发展时期，2004年、2006年和2008年，相继有三项养老金法案出台，提出了建立养老保护基金、实施自动注册养老金等多项改革措施。三、卡梅伦-梅时期经过数十年不断改革，英国养老金制度的轮廓越来越复杂，甚至被戏称为“世界上最复杂难懂的养老金制度”。在公共养老金替代率下降以及职业养老金覆盖不均匀的共同作用下，老年群体的贫富差距在加大，低收入老年人对收入调查养老金的依赖程度在加深。保守党领袖大卫·卡梅伦执政时期（2010年5月至2016年7月），英国经济持续衰退，财政赤字规模巨大。经济合作与发展组织（OECD）数据显示，英国2013年政府债务规模达到GDP的109.3%，在OECD国家财政赤字相对规模排名中仅次于日本、斯洛文尼亚和爱尔兰。同时，移民问题、社会危机和联合政府的局限性也给新政府提出了挑战。在国内消费和投资动力不足的条件下，英国将吸引外资和出口作为恢复经济增长的着力点，卡梅伦亲自上阵出访寻求合作，将英国“务实”精神发挥得淋漓尽致。在养老金改革方面，卡梅伦延续了新工党执政时期确立的主要改革思路，进行了公共养老金简化改革。这项改革的指导原则是个人责任、简洁、公平、可负担和可持续，改革为进行了社会保险缴费的国民提供均一待遇、水平略高于最低收入保障标准的公共养老金。在制度参数方面，取消了依赖伴侣领取公共养老金的规定；提高了领取全额公共养老金的最低缴费年限，由30年提高到35年，最低缴费年限为10年；逐步提高退休年龄。这次改革后，公共养老金不再提供收入替代功能的保障，“协议退出”的基础不复存在。与公共养老金简化改革配套的一项改革是，英国政府于2011年成立了独立的非盈利机构——国家职业储蓄信托（NEST），提供“缴费确定型”（DC型）养老金方案。依据该方案，满足一定条件的雇员（自雇者）将被“自动注册”到NEST中，其账户由雇主缴费、雇员缴费和政府税收优惠进行供款。改革循序渐进，从大规模雇主逐步扩展到小雇主，缴费率从2%逐步提高到8%。雇员有退出的自由，但退出后还会定期被重新注册，重新注册后雇员仍有权退出。这种“半强制”的制度安排，是为敦促个人形成养老储蓄的习惯。特蕾莎·梅政府时期（2016年7月至2019年7月），除按照“自动注册”改革的时间表逐渐扩大覆盖面和提高缴费率之外，英国还加快了提高退休年龄的改革。根据最新的改革时间表，国家养老金退休年龄将在2037至2039年提高到68岁，这与原定计划于2044至2046年间完成改革相比，大大提前了。四、从撒切尔到梅：英国养老金制度改革的整体特点从撒切尔政府到梅政府时期，英国的公共养老金制度经历了频繁的改革。总体看，这差不多四十年的改革是在原有较为慷慨的制度的基础上进行的缩减改革。撒切尔政府开启的养老金私有化改革属于激进的制度变迁，之后各届政府的养老金改革对这一改革路径的依赖程度很深，没有突破养老金私有化改革的框架，只是在加强公共养老金兜底责任，改变私有化的条件和监管方面进行修补式的改革。这段时期英国养老金改革的特点，可做如下宏观梳理。第一，公共养老金制度的参数频繁调整。这些参数包括领取全额国家基本养老金的最低缴费年限、退休年龄、收入关联型公共养老金的计发办法等。对参数进行调整的原因可以归纳为两方面。一是减轻财政负担，增强制度的可持续性。如提前公布渐进式、中长期的退休年龄提高改革方案，并加速改革进程。二是配合特定的改革目标。如改变收入关联公共养老金的计发办法，通过直接降低和间接降低待遇的方式弱化公共养老金的吸引力，试图将中高收入者从公共养老金制度中“挤出”。第二，私有化改革将国家养老责任逐渐转移给雇主和个人。英国私人养老金的历史比公共养老金的历史更长，鼓励、支持私人养老金发展的理念贯穿了英国养老金发展历史。这一时期英国公共养老金和私人养老金的关系发生了重大变化。收入关联型公共养老金和私人养老金存在一定的竞争关系，政府通过税收优惠、削减公共养老金待遇等方式，鼓励参加了收入关联型公共养老金的雇员“协议退出”，转向私人养老金。在这四十年时间里，绝大部分改革都围绕“协议退出”的条件、解决“协议退出”所产生的问题进行，乃至最后干脆取消收入关联型公共养老金，完全由私人养老金提供收入替代功能的养老金。这一改革过程的实质是，国家养老责任逐渐转移给雇主和个人。第三，英国养老金制度的公平性和充足性在下降。在养老金私有化改革之前，即使没有私人养老金，公共养老金也完全可以承担起提供收入保障的功能。而私有化改革大幅降低了收入关联公共养老金的水平直至取消，还降低了基本养老金的水平（基本养老金占平均工资的替代率，从1979年26%下降到2018年18%），使得公共养老金越来越倾向于防止贫困。职业养老金和个人养老金市场虽然比较发达，但是否参保，主要取决于雇主意愿和个人缴费能力。逻辑分析和现实数据结果都表明，私人养老金在不同就业类型、年龄类型和收入类型的人群中的覆盖并不均衡。低收入者、年轻人和私人部门雇员、兼职雇员、女性雇员拥有私人养老金的比例都相对较低。第四，用于养老金制度的直接公共支出减少，间接公共支出增多。伴随养老金私有化改革，英国政府投入到公共养老金的直接开支部分（以养老金形式发放）大幅减少，但是用于支持“协议退出”的税收减免规模巨大，也相当于间接的公共开支。2001至2012年，用于职业养老金和个人养老金的税收减免额占GDP的比重从2.4%上升到3.5%，2012至2018年，这一比重有所下降，但也稳定在2%左右。第五，英国养老金改革特别注重制度的可持续性。特别是在人口老龄化、宏观经济发展、劳动力成本等制度环境因素变化的背景下，有前瞻性地进行向下调整制度支出、向上提高制度收入的改革，以增强制度可持续性。五、英国养老金制度改革对中国的启示启示之一：合理划分政府、市场和个人的养老金责任。受到不同历史文化、经济发展水平和执政理念的影响，对政府、市场和个人应该各自承担多少养老责任，各国之间是有巨大差别的。从英国的例子看，从撒切尔政府至梅政府时期，其养老金制度的改革是沿着减少政府责任而强化市场、雇主和个人责任的目标进行的。在这一过程中，个人的选择权固然大大增加，但相伴而来的问题似乎更多，比如：个人风险增大，低收入群体等弱势群体无法从私人养老金市场获得有效保障，为了实现改革目标而不断进行“修补式”的改革导致制度日益复杂等。卡梅伦政府时期简化了公共养老金，使得制度结构简化，但中间的弯路走得不少；同时期实施的半强制性的“自动注册”安排，从制度覆盖面上看确实有所增加，但保障效果并没有想象中的大。政府的公共开支是选择直接用于养老金的发放，还是通过税收优惠实施间接支持，是可以讨论的，但政府在养老保障领域提供覆盖相对广泛、提供一定水平收入替代作用的公共养老金的责任是不能推卸的。启示之二：基于“多支柱”而非“多层次”的理念进行改革。我国老年收入保障制度的改革虽然深受世界银行“多支柱”理念的影响，但使用的是“多层次”的概念。“多支柱”和“多层次”，都强调保障制度的多元化，但是前者强调不同支柱之间独立发展、横向拓展，后者强调不同支柱的保障水平不同以及各支柱间发展的次序、捆绑和混合。英国的养老金制度是多支柱和多层次并存的制度结构，以多支柱为主体，其多层次主要指的是公共养老金制度内部的多层次，如救助式养老金、基础养老金和收入关联养老金。此处的“多层次”指的是保障水平不同的多类型公共养老金，与我国语境下的“多层次”并不相同。英国养老金制度的主体结构——多支柱强调各个支柱之间的发展是独立的，第二支柱（职业养老金）、第三支柱（私人养老金、养老储蓄、个人寿险）的发展并不赖第一支柱（国家基本养老金），完全依赖自身的特点竞争性发展。启示之三：基于参量改革提高制度的可持续性。可持续性是养老金制度的生命线。与其他公共政策相比，养老金制度的生命周期更长，影响数代人，对其治理要求更高。人口老龄化、财政压力大、就业结构变化是包括英国和中国在内许多国家面临的共同难题。养老金制度的可持续性不仅包括短期的财务收支平衡，更重要的是在动态条件下应具有长期持续运转的能力，需要适时地根据宏观经济环境、财政能力、缴费能力等多方面的影响因素进行调整。英国养老金制度发展史中出现的参量改革对于提高制度的可持续性发挥了重要作用。仅以退休年龄为例，在人口老龄化的前提下，退休者的平均寿命延长，如果不能适时地提高退休年龄，那么退休年龄这一制度参数将从制度收入和制度支出两个方面削弱制度的长期可持续性。我国近些年也在研究进行提高退休年龄的改革，但是社会舆论的抵制声音很大。我们可以从英国的改革历程中借鉴的经验有：改革理由的阐明不能以完全以制度的可持续性为中心，而应该把制度的长期可持续发展与养老金领取者的个人利益结合起来；应该在数理精算和逻辑论证的基础上进行渐进、灵活的改革。此外，中国的退休年龄问题最关键的是实际退休年龄远低于法定退休年龄，而不是急于提高法定退休年龄。[本文主体部分取自作者的近著《英国养老金制度变迁：从撒切尔到特蕾莎·梅》（社会科学文献出版社，2019年6月出版）中的相关章节，并有改写。]